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浅谈公共资源交易领域招投标的腐败问题与对策

招标投标在国际上应用较早,市场机制比较健全的国家大多都有悠久的招标历史和完善的招标法律制度。我国从80年代初开始引入招标投标制度,至今已经走了30多年的历程。招标投标作为市场经济发展到一定程度的必然产物,随着在一些领域内的逐渐推行,招投标作为最具竞争力的一种采购方式,尤其是在公共资源交易领域正发挥着积极的作用。据统计,2016年全区完成进场交易14906场次,交易金额967.68亿元,比2015年增长51.98%。就固原来说,自2012年6月建立全市统一的公共资源交易平台以来,累计完成各类交易项目6024个,预算金额311.88亿元,中标金额297.25亿元,节约资金14.63亿元。总体来看,公共资源交易市场发展势头良好,交易领域不断扩大,交易活动日趋规范,在节省国家资金、保证项目质量、优化投资环境、遏制和预防腐败等方面发挥了重要作用。但是在推行中仍然遇到一些问题,一些公共资源交易管理不够规范,违法违纪案件时有发生,有些领域是社会关注的热点,也是腐败案件的高发地带,对此我们要有清醒的认识。

  一、遏制公共资源交易领域招投标腐败现象的必要性

  公共资源作为一种生产要素,具有较强的流动性和竞争性。实现公共资源交易成本的最小化、资源利用的最大化,需要市场去推动,更需要政府来规范。近年来,随着社会经济的迅速发展,各地以建设工程招投标、土地使用权出让、国有产权交易和政府采购为主的公共资源交易活动日益频繁,公共资源交易领域招标投标腐败现象也逐渐成为社会关注的焦点。

  (一)重视公共资源交易领域招投标腐败现象危害性是维护公共利益的需要

  招投标作为现代市场经济召唤公平交易应运而生的一种有组织的交易方式,最大特点是公正、透明、竞争,然而招投标腐败现象比较突出,是一个应该引起我们重视的领域。从各地反映出来的招标投标腐败现象来看,主要有“规避公开招标”、“中标后分包、转包”、“低价中标后不履行合同”等等,这些现象的一个共同点就是想方设法钻招标投标法规政策的空子,把不合法、不合规的竞争通过招标投标披上合法合规的外衣,使招标投标的本质被扭曲。公共资源交易领域是很容易产生腐败问题的重要领域,目前公共资源交易领域中虚假招标、串标、陪标、操纵招标的问题仍然没有得以有效的遏止,甚至在个别地区、个别项目中还比较严重。公共资源交易领域招投标腐败现象严重损害公共利益,影响党群干群关系,破坏社会主义市场经济秩序。因此,公共资源交易领域招标投工作的有关主体要认识到这一领域招标投标腐败现象危害性,采取有效措施,遏止这些现象的发生,维护好社会公共利益。

  (二)规避公共资源交易领域招投标腐败现象是政府廉政建设的重要内容

  《招标投标法》自从2000年1月1日正式实施以来,公开招投标的作用正在逐步凸显出来。但是,国家发改委组织重大项目稽察办和各省发改委对89个国家重点建设项目2000年以来的招投标情况进行了专项稽察,结果表明,不招标、规避公开招标、搞虚假招标等“暗箱操作”的情况比比皆是。从最近的一些公共资源领域招标投标腐败案例我们可以发现,问题主要是出在干预和通过中介间接参与建设工程、土地交易和产权交易以及在政府采购中涉及商业贿赂上。因此,规范公共资源交易领域招标投标是公共服务廉政建设的重要组成部分,只有公共资源交易行为规范化了,公共服务领域反腐败治本控源的廉政建设成效就能够显现出来。固原市公共资源交易中心从实际出发,推陈出新,实现了招标人与投标人、评委与投标人、招标人评委与专家评委、招标人与代理机构、招标人与评委、评委与评标结果相分离的“六个分离”,并采取随机摇号的方式选取代理机构、抽取评标专家和确定预中标人,这些举措,有效规避了公共资源交易领域招投标腐败现象的发生,产生了良好的社会影响。防治公共资源交易领域腐败创新工作涉及面广,政府有关部门要充分认识防治公共资源交易领域招标投标腐败创新工作的重要性和紧迫性,进一步增强社会责任感,力争把这项工作做好。

  二、当前公共资源交易领域招投标腐败现象的表现及其原因

  相对于传统公共资源交易方式来说,公开招投标制度是一个巨大的进步,但由于目前我国的招投标工作还处于发展的初级阶段,公共资源交易领域招投标在实际操作中还存在一系列的腐败现象:虚假招标、围标、串标行为比较突出;专家库管理不够规范;有些招标代理机构内部管理混乱;招投标过程中的商业贿赂行为没有有效地遏制等等,这些现象都需要我们采取针对性的措施,逐步加以解决。

  (一)当前公共资源交易领域招投标腐败现象的具体表现

  1、权力部门或相关领导直接干预招投标。招投标的原本目的就是使公共资源交易领域避免行政干预,真正成为一种市场行为。但是,一些地方行政干预仍影响着招标结果,现在这些干预方式变得更加隐蔽化,如:领导或权力部门基本上不打电话,而是当面交代或者由中介人出面,这些中介人主要是领导干部的亲属、秘书等身边的人,利用领导干部的职权,为某家单位入围或中标暗中做工作。可以毫不夸张地说,表面上招投标双方是进行平等互利的交易,制定的规则也符合有关法律规定,但实际上公共资源交易领域由谁中标,不是取决于投标的合理报价,而是取决于“后台”的权力大小。

  2、用邀请招标来代替公开招标。公开招标是体现招投标“公开、公平、公正”原则的重要环节,是执行《招标投标法》的关键所在。《招标投标法》明确规定,招标分公开招标和邀请招标两种方式,但是在招投标活动中,一些招标部门为了自身的利益,往往采用公开招标的少,邀请招标的多。有的地方和单位在操作过程中,为了照顾特定的关系,把应当公开招标的项目,想法设法找各种理由将其变为邀标,只邀请特定的法人或组织投标,排斥其他法人参与投标,为其邀请的投标人创造中标条件。

  3、投标人、招标人及评委串通起来招标。在招标采购活动中,招标人与评委对选定中标单位起着重要作用。在招投标的实际运作中,一些投标人考虑的不是如何精心编制标书,利用企业的实力来战胜对手,而是把主要的注意力放在在招标人或评标专家身上,通过发大红包、赠送礼品、安排娱乐活动等等,千方百计打通关键人物,为的是在招标活动中得到一定的关照。正如一些在这一领域招投标的业内人士所说:“与招标人串通不一定行,不与招标人串通万万不行”。

  4、明为招标,实为暗定。虚假的招标具有较大的欺骗性,该办的手续都办齐了,该走的程序都走了,但其实质是“前台”演戏,“后台”内定。有的招标人利用资格预审,量身为特定的投标人设定条件,招标人往往以过去业绩的要求限制、排斥其他投标人;有的招标人或招标代理机构采取控制招标时间等手段排斥潜在投标人。所以,很多的招标文件,在开标前几天才发给投标人,投标准备时间过短,使得某些投标人来不及编制标书而被很自然地排斥在外。

  (二)当前公共资源交易领域招投标腐败现象的原因分析

  1、现行法规制度不健全。法规制度不完善,操作程序、运行环节很难做到统一,从而导致“潜规则”的形成。《招标投标法》虽已实施多年,但目前尚没有实施细则等配套法规,各地对这部法律的理解也存在偏差,很容易出现违规违法的现象,比如,对招投标资格预审和评标等关键环节规定过粗,标底的地位和作用没有明确,为一些人插手招投标提供了活动空间。同时,《政府采购法》的规定过于原则和粗糙,使许多问题处于无法可依,无章可循的状态。部分招标人对《政府采购法》和《招标投标法》在认识上也有差异,认为工程采购实行《招标投标法》就行了,导致工程类采购至今基本上没有按照《政府采购法》规定的程序和要求纳入政府采购监督管理。总之,当前招投法规标制度不完善,给公共资源交易领域招标投违规操作留有空间。

  2、行政权力缺乏有效监管。依据我国现行招投标体制,招投标活动的行政监管是由多部门共同来负责。这种多部门管理的格局,虽然有利于发挥各有关部门在专业管理方面的优势,但也造成了多头管理难以克服的一系列问题,使公共资源交易领域招投标呈现出“各自为政、部门分割”的状况。同时,有的部门权力过分集中,使招投、采购管事、管钱不分离,不能互相制约。此外,有的行政主管部门缺少对权力的监督意识,尤其缺乏在权力行使中对所辖部门的监督意识,导致所辖部门的权力运行缺乏制约,使权力滥用成为可能。

  3、评标委员会结构不合理。《招标投标法》对招投标活动中评标专家委员会的地位有着明确的界定,减少了项目业主对项目定标的行政直接影响,理论上体现了项目评标的民主化。但是,在实际运作中评标委员会并没有很好履行其本来职能。按照《招标投标法》对评标专家资格的界定,只有在大、中城市方才有条件建立具有一定容量的评标专家库,然而合乎条件的评标专家在数量上明显不足;评标专家从社会各行各业产生,评标专家的综合素质较难把握,特别在库容不足的情况下,合乎法律硬件规定的专家基本都入库,致使专家能力参差不齐;评标专家来自各个不同的地区、部门,大多都是兼职,评标完成后,基本就很对这项工作负起责任来。

  三、加强公共资源交易领域招投标腐败现象治理的对策

  如今,建设工程、土地出让、政府采购等公共资源交易领域招投标已成为腐败行为高发区,为了防治这一领域腐败行为的发生,政府有关部门加大治理力度,将招投标管理确定为防腐试点工作,就是要从建设制度、强化监督部门监督、构建网络信息平台、组建评标专家总库等几个方面去努力,规避招投标过程中出现的违标、串标和不招标等不良行为,达到预防和治理腐败现象的目的。

  (一)建立健全《招标投标法》的配套制度

  当前,我国的一些腐败,属于制度性缺陷腐败。招投标腐败现象的大量存在就在于缺少应有的制度或者有制度不执行,导致对招投标的权力缺乏制约,因而有效地解决腐败现象的关键是通过制度建设预防腐败行为。《招标投标法》虽然实行已经很多年,但其不可能将招投标实施过程中的所有事项都包括进去。目前,应针对实际工作中出现的问题,要转变政府职能,参照有关法律建立新的配套制度,力争招投标各个环节都能在较规范的制度约束下进行,营造公平、公正、规范的招投标社会环境。为适应招投标工作发展的需要,需要制定具体招投标管理办法,对招投标管理体制、运行机制、法律责任等作出具体的规定,使招投标工作制度化。改革当前信息披露制度,进一步细化信息公开的内容和形式,不断提高公共资源交易过程的透明度,使公共资源交易招投标的全过程能够受到社会监督。

  (二)加强纪检监察部门和网络平台对招投标活动的监督

  1、加强纪检监察部门对招投标活动的监督。纪检监察部门要加强在公共资源交易领域招投标中与物资采购相关的关键岗位人员的管理力度,把正面引导与警示教育有机结合起来。纪检监察部门要认真履行自己的职责,加强对改革和完善公共资源交易服务的监督检查,对弄虚作假或以种种理由抵制公共资源交易服务中心相关工作推进的,应该追究责任。各级纪检监察部门要把招标采购过程中的违法违纪案件作为一项重要工作来抓,对在招标采购中出现的串通招标、滥用评标权、符合条件应招标而未招标等行为要依纪依法从严查处。此外,纪检监察部门还要联合财务部、工会等职能部门履行好各自的职能,对公共资源交易领域招投标工作进行定期和不定期的专项检查监督。

  2、创建一个透明高效的招投标监管网站。目前,电子网络已经渗透到社会大部分领域,人类已经进入了电子网络时代。为了更好地克服公共资源交易领域招投标腐败现象的发生,我们应该建立网上招标投标平台,招标投标管理部门利用网络的便利资源,把招标相关信息集中公开发布,增强招标投标管理的透明性,招标、投标各方面通过网络进行操作,杜绝了以往信息发布的暗箱操作,为投标企业及市场各方主体提供了一个透明高效的网络平台,保证招标工作的公开、公正和公平。此外,加强外部监管,公开举报电话,认真查处举报投诉所反映的问题,主动接受社会监督;加强社会舆论监督,严厉打击租借、挂靠、出让代理资格等违规代理行为,依法严肃处理采用虚假招标、串通招标等违法方式操纵招标结果的代理行为。

  (三)组建合理的综合性评标专家总库

  “规范招投标重点在评标,规范评标关键在专家。”可见,一支结构合理的评标专家团队对评标工作具有重要的作用。我们要完善“专家库”管理制度,公开征聘专家,增加专家数量,通过专家库临时确定专家,实行专家评审与业主评审分离,充分发挥专家在评标活动中独立公正评审的作用,尽量减少腐败的概率。同时,对专家实行动态管理,优胜劣汰,严格培训考核和违规清退等机制,保证专家队伍的质量。

 

 

    来源:固原市公共资源交易中心
 

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